A recente decisão que exclui receitas próprias do Ministério Público da União do limite estabelecido pelo novo arcabouço fiscal suscita reflexões relevantes sob a ótica da governança das contas públicas. Trata-se de debate que não se confunde com a importância constitucional da instituição envolvida, cuja autonomia funcional e administrativa é elemento central do Estado Democrático de Direito, mas com os efeitos sistêmicos que a multiplicação de exceções pode produzir sobre a arquitetura fiscal do Estado brasileiro.
A crítica aqui não contém o viés fiscalista, quase que regra no debate econômico. Contudo, o Orçamento Público ocupa papel estruturante no desenho constitucional brasileiro. Nos termos do art. 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual integra um sistema composto pelo Plano Plurianual e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, constituindo o principal instrumento de planejamento, coordenação e racionalização da ação estatal.
Em outras palavras, é o orçamento que aponta que país queremos ser. Não se trata de mera peça contábil, mas de instrumento de governança econômica, destinado a compatibilizar prioridades públicas, limites fiscais e sustentabilidade da dívida. Essa concepção é reforçada pelos arts. 167 e 169 da Constituição, que estabelecem vedações e condicionantes à execução orçamentária e às despesas com pessoal, evidenciando a preocupação do constituinte com o equilíbrio fiscal como valor institucional.
A autonomia funcional e administrativa assegurada constitucionalmente a determinadas instituições não se confunde com autonomia fiscal irrestrita. O orçamento público é uno, nacional e submetido à deliberação democrática do Congresso Nacional. A ampliação de exceções, ainda que juridicamente fundamentadas em casos individuais, tende a relativizar o princípio da universalidade orçamentária. E o que é pior, abre espaço para exceções sem fim que, no limite, podem vir a ser a regra. A desvinculação de R$ 30 bi da área de Defesa, ainda que justificável do ponto de vista da geopolítica contemporânea, é um exemplo de que a prática pode se multiplicar.
Caso tal lógica se generalize, o Estado brasileiro corre o risco de operar, na prática, com dois orçamentos paralelos: um submetido às regras fiscais e outro progressivamente ampliado por regimes especiais e exceções institucionais. O novo arcabouço fiscal foi concebido justamente para restaurar previsibilidade, estabilidade e confiança na política fiscal. Contudo, a multiplicação de exceções produz um processo de erosão incremental da âncora fiscal, deslocando o ônus do ajuste para um conjunto restrito de políticas públicas, em especial investimento e políticas sociais. O que é uma tragédia a longo prazo.
O fortalecimento das instituições públicas não se mede exclusivamente pela ampliação de recursos, mas também pelo cumprimento do princípio da eficiência, previsto no art. 37 da Constituição Federal.A responsabilidade fiscal deve ser compreendida como parte integrante do encargo institucional do gestor público. A boa governança exige prudência, coordenação e avaliação das consequências econômicas. Aliás, o STF deveria ter um departamento de economia à sua disposição. Ao que se sabe já teve um Núcleo de Análise Econômica do Direito (NAED), valeria reinstituí-lo.
Cumpre dizer, o pressuposto de que o compromisso fiscal “visa o crescimento sustentável da dívida pública” é temerário. Em relação à dívida pública, o caminho a ser buscado é o de sua estabilização, pois sem ela perderemos a possibilidade do crescimento sustentável do próprio País. No limite, notícias como essa são contraproducentes para o Brasil, pois dificultam ainda mais a redução da taxa de juros básica da economia.
Finalmente, fortalecer as instituições de Estado é imperativo constitucional. Recentemente, vimos a importância disso. Preservar a coerência do regime fiscal também. A estabilidade macroeconômica será a resultante, se a decisão prosperar. Questionável também o fato da necessidade de medida cautelar, tendo em vista que o tema poderia ser decidido em rito ordinário, salvo melhor juízo. O que se espera é que o Plenário do STF não referende a decisão ADI 7299 MC/DF, tendo em vista suas consequências econômicas.